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秦惠民:我国大学内部治理中的权力制衡与协调
2016-04-08 13:40   审核人:

近十年来,我国大学的规模和校园建设以亘古未有的速度突飞猛进。然而,名校的牌子和巍然屹立的高楼大厦,都没能阻挡空前激烈的对大学事务的非议。在这些非议中,无论是感情色彩浓厚的抨击还是理性的批评,都集中地指向大学的治理。我们的大学治理出了什么问题? 研究和分析中国的大学治理现象,不能不研究和分析大学治理中的权力及其相互关系与和谐状态。

一、我国现行法律明示或默示的四种权力

(一)政治领导权力——法律规定党对高校实施政治领导的组织权力

《中华人民共和国教育法》规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)规定:“高等教育必须贯彻国家的教育方针,为社会主义现代化建设服务,与生产劳动相结合,使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”为了从组织上保证法律所规定的国家公共性在公立高等学校的实现,《高等教育法》规定:“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定,统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权,其领导职责主要是:执行中国共产党的路线、方针、政策,坚持社会主义办学方向,领导学校的思想政治工作和德育工作,讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选,讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项,保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”

(二)行政权力——法律规定校长行使的行政管理职权

《高等教育法》规定:“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作,行使下列职权:(一)拟订发展规划,制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施;(二)组织教学活动、科学研究和思想品德教育;(三)拟订内部组织机构的设置方案,推荐副校长人选,任免内部组织机构的负责人;(四)聘任与解聘教师以及内部其他工作人员,对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分;(五)拟订和执行年度经费预算方案,保护和管理校产,维护学校的合法权益;(六)章程规定的其他职权。”并规定“高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议,处理前款规定的有关事项”。该规定默示校长的行政管理职权不应是个人权力或个人专断式的行使。

(三)学术权力——法律规定学术性任务型组织所行使的权力

我国法律通过规定高等学校教学、科研活动中各种审议学术事项的任务型组织的形式,诸如学术委员会、学位论文答辩委员会等,明示或默示了这种组织中根据审议学术事项的任务需要而建构起来的权力——学术权力或称知识性权力、专业权力。如《高等教育法》规定:“高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”《中华人民共和国学位条例》规定,“学位授予单位,应当设立学位评定委员会,并组织有关学科的学位论文答辩委员会”,“学位论文答辩委员会必须有外单位的有关专家参加,其组成人员由学位授予单位遴选决定”,“学位论文答辩委员会负责审查硕士和博士学位论文、组织答辩,就是否授予硕士学位或博士学位做出决议”。

学术权力是一种区别于行政权力的权力,“这种权力的准则主要源于专业,而不是某个直接有关的正式组织。这种权力被认为是以‘技术权限’为基础的,以专家为基础的,而不是以‘官僚权限’为基础的。‘官僚权限’是从正式的等级地位中派生出来的”。学术委员会、学位论文答辩委员会等,是由高等学校依法设立的一种审议“学术事项”的任务性组织,“任务型组织大都是由常规组织设立的,所以,它也得到常规组织的授权。但是,它从常规组织那里获得授权的依据却不同于常规组织中的部门或机构,它获得授权的依据是它所要承担的任务”,“在很大程度上,它是以组织成员的专业知识和技能为依据的。如果说常规组织中依据组织层级、岗位、职位的授权与基于特定的专业知识和技能的权力之间是矛盾和冲突的话,那么,在任务型组织这里,依据任务的授权与基于专业知识和技能的权力之间,则有着充分的一致性,成了相互支持、相互促进的权力”,“任务型组织通过对实质合理性的强调, 并将其贯彻到组织的具体运作过程中去建构权力, 往往表现为通过合作和信任去获得权力”,“所以,任务型组织会表现出更多的对基于专业知识和技能的权力的依赖”,“常规组织中权力的那种不得不服从的强制性,在任务型组织这里转化成了一种能够得到普遍的自愿服从的理性力量”。

学术权力是现代大学为完成学术管理的任务而建构的权力,从属于完成特定学术任务的需要,是通过行政权力对于特定学术管理组织与学者个体履行职责的一种授权,是一种与现代大学学术任务型组织和教师职责相联系的权力。它是学术任务型组织完成特定任务的需要,也是学者履行学术评价职责的需要。

(四)民主管理权力——法律规定以一定组织为形式的民主管理和监督的权力

1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出,“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度,加强民主管理和民主监督”。《高等教育法》进一步规定,“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益”。这条规定,使得以教师为主体的教职工通过教职工代表大会等一定的组织形式,参与学校的民主管理和监督有了法律依据。

民主是现代社会组织实现善治的前提和基础。高校的民主管理和民主监督,是我国基层民主政治建设的重要组成部分。大学的善治是理性与人文精神的实践过程,因此,在大学治理中就不能不把对人的尊重和维护放在重要位置。在大学治理中以人为本,就是要把对人的尊重和充分体现教职工的主人翁地位确立为大学治理的一种机制,使大学这个学术共同体的主人真正成为民主管理的主体。大学善治的实现过程,是分散化的不同目标群体理性沟通、整合、交融的过程。教职工代表大会作为大学成员的一种利益表达和协调机制,沟通、整合和协调大学成员个体以及不同群体的利益要求,是保证经济学所说的“帕累托改进”的重要形式,以更好地促进大学组织的和谐发展。教职工代表大会作为高校民主管理和监督的一种基本制度形式,对于提高管理效率、促进学校的和谐稳定发展、实现学校的管理工作目标具有不可替代的作用。尽管我国曾有文革期间“工农兵学员”大学生“上、管、改”的历史,但大学生参与高等学校的管理缺少现行实体法的依据。

二、我国大学治理实践中权力的失衡与冲突

我国《高等教育法》设计的大学内部治理权力架构,包括决策层面的政治领导权力、操作层面的行政执行权力、监督层面的民主制约权力和学术管理中的专业权力。大学的和谐,要求这些权力在大学的治理过程中有效、恰当和协调。

(一)“领导”与“负责”的矛盾与冲突——两个“一把手”的困惑

大学的内部领导体制是大学管理的核心机制。从新中国成立到1998 年我国《高等教育法》确立“党委领导下的校长负责制”,我国高等学校的内部领导体制适应国内外政治形势的变化和需要,经历了“校长负责制”、“党委领导下的校务委员会负责制”、“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”、“党委‘一元化’领导”、“党委领导下的校长分工负责制”、“逐步实行校长负责制”、“党委领导下的校长负责制”的反复变化。在这些变化中,谁是大学领导的“第一把手”始终是问题的一部分。

中共中央、国务院1993 年印发的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)提出:“坚持党对学校的领导,加强学校党的建设,是全面贯彻教育方针,加快教育改革和发展,全面提高教育质量的根本保证。学校党组织要认真贯彻党的十四大精神,用建设有中国特色的社会主义理论教育全体党员和师生员工,深入研究学校改革和发展中的重大问题,坚持改革的正确方向。要加强党的基层组织建设,发挥党员的先锋模范作用,密切党员和群众的联系,带动群众推进改革。实行党委领导下的校长负责制的高等学校,党委要对重大问题进行讨论并做出决定,同时保证行政领导人充分行使自己的职权。实行校长负责制的中小学和其他学校,党的组织发挥政治核心作用。”“党委领导下的校长负责制”以实现国家公共性为目的,本质上是强调一种和整个国家的领导体制相一致的政治领导和集体领导体制。但在实践中由于党委书记主持召开党委会议、负责党委工作,这一体制在很大程度上表现为党委书记在逻辑上的负责人地位。由于《高等教育法》明确规定高等学校的校长“全面负责”学校工作,使得党委的“统一领导”和校长的“全面负责”经常会在实际工作中处于一种平行状态。党委书记作为高校法定领导体制中的负责人,显然是第一把手;但校长作为“高等学校的法定代表人”即高等学校事业单位的法人代表,是“全面负责”学校工作的第一责任人,也是第一把手。这样,党委书记和校长的关系不仅在工作实践中有可能发生摩擦和冲突,而且在法律地位上也存在着逻辑上的悖论。《纲要》提出的“保证行政领导人充分行使自己的职权”和《高等教育法》规定的“支持校长独立负责地行使职权”,在两个一把手之间,难以形成明确的制度性机制。

毋庸讳言,党委书记和校长关系的不和谐是导致高等学校中党政矛盾、多头指挥、互相推诿等问题的重要原因。这种情况,不仅严重影响“党委领导下的校长负责制”效率的发挥,而且某种程度地外显着我国大学治理的官僚化特征。

(二)大学的行政化——学术权力与行政权力的混淆和失衡

大学的行政化不是一个片面的教育或者学校的孤立现象,有其复杂和深刻的政治、经济原因与社会基础。导致大学行政化的理论基础是学术权力的泛化,即把学术权力与学校权力相混淆,简单地认为学术权力就是学校权力、学术权力就是学术管理,甚至认为校长就是学术权力的代表。当欧洲中世纪大学中的学术观点与宗教学说相冲突时,大学要求学术自治,以自治的学校权力对抗神权统治以及世俗社会的政府权力,相对于神权和政府的行政权力,把大学的学校权力称为学术权力从这个意义上并无不妥,但由此也就产生了广义上的学术权力——基于大学这种学术组织或高等教育机构所形成的权力。在现代社会特别是今日中国,大学自治或大学的自主权并不意味着学术自由,作为处理大学与外部关系的学校权力,将其抽象地概括为广义上的学术权力不仅没有实质性的理论和实践意义,而且难以辨析大学治理的权力逻辑。

在大学管理活动中,不区分行政权力与学术权力,用行政权力替代学术权力,才会出现学术管理活动中的行政化现象,今日中国广受诟病的大学学术权力的式微以及行政化的种种弊端就是最好的注解。盲目照搬个别西方学者的观点和缺少学理性的逻辑分析,是导致把行政权力与学术权力相混淆的一个原因。“学术”和“行政”作为同一层次的抽象概念,显然区别于“学校”、“政府”这样的实体性概念。因此,把学术权力等同于学校权力,是概念上的滥用和逻辑上的混乱。

(三)有效权力机制的缺乏——教职工参与民主管理和监督流于形式

高校教职工代表大会制度是我国《高等教育法》规定的“教职工参与民主管理和监督”的基本形式之一。目前普遍存在的问题是,由于缺少有效的权力机制,教职工代表大会形同虚设的问题严重。这个现象在很大程度上影响了教职工代表大会制度在大学发展和大学治理实践中应有作用的有效发挥。对权力的有效监督,需要以权力制约权力。教职工代表大会没有足够强大的权力,便无法形成制约管理权力的约束机制,从而难以实现对管理权力的有效监督。国外大学的教授会在大学治理中发挥着重要作用,就是因为教授会在大学治理过程中具有有效的制度性权力机制。

教职工代表大会不能发挥应有的制约和监督作用,其直接后果是导致民主参与的失灵。在长期民主参与失灵的情况下,教职工民主参与意识淡泊、党政领导不够重视等问题的出现就是必然的结果。因此,完善教职工代表大会制度,通过不断创新,建立和形成有效的权力机制和工作方法,是在大学治理过程中推进“教职工参与民主管理和监督”的当务之急。

三、大学治理的和谐与权力关系的规范

善治的一个重要标志是和谐。大学治理的和谐反映着在大学治理过程中权力关系的和谐。权力关系的不和谐往往由权力关系的失范引起。这种状况,正在影响着大学治理的过程和效果。大学治理中的权力结构,不可能脱离特定时代中特定国家与社会的特定环境,中国的特定国情背景决定了今天中国大学治理中的权力存在及其结构状态,从大学治理的和谐出发,规范大学治理中各项法定权力的行使、运行及其相互关系,是我国大学治理走向成熟和完善的必然选择。

(一)改变两个“一把手”状态

长期以来, 我国高等教育所具有的政治统治职能以及公立高等学校作为国家机关附属物的性质,使其表现出一种鲜明而单一的国家公共性特征。目前我国公立高校的内部领导体制正是这种国家公共性要求的反映。随着与市场经济体制相适应的教育体制改革的发展,虽然社会公共性对于大学的要求正在逐渐增强,但公立高校公共性内涵的多元化发展并不能形成对于国家公共性主导地位的影响。在这种制度情境下,通过优化和完善制度机制和组织格局,强化现行体制的功能和提高现行体制的效率,以解决实践中的突出矛盾和问题,显得十分紧迫和必要。

党委领导集中表现为“统一领导学校工作”的决策权力,而“校长独立负责地行使职权”则是具体的执行权力。这种政治领导与行政管理的割裂关系或两张皮现象是导致两个“一把手”的症结所在。内蒙古自治区党委组织部副部长董树君撰文指出,由于书记强调“党委领导”,而校长则强调“校长负责制”,且双方都是正职,确实很难摆正二者的位置,很难处理好双方的关系。因此他提出:一是应将党政两个一把手的“正正关系”变为“正副关系”,使书记、校长一肩挑,再配备一个常务副书记兼常务副校长,级别可以与校长同级,但解决了“谁是一把手”的问题;二是将党政两个班子的“左右结构”变为“内外结构”,使党政班子实现内外的有机统一;三是将目前的校、院(系)的“一校两制”变为“一校一制”,即校、院(系)都统一实行党组织领导下的行政首长负责制,畅通校、院(系)两级或者三级的体制渠道;四是将党政“两个班子”变为“一套人马”,同时强化对“一肩挑”的一把手的有效监督机制,变“人制挚人”为“制度约束人”。凡涉及人、财、物等重大事项,都要提交党委会集体讨论决定,并进行票决,甚至特别重大的事项,要交教代会票决。这样,既可以使学校班子实现统一领导、团结和谐、高效运行,又可以使一把手得到科学规范的有效监督,从而为学校的科学发展提供强有力的组织保证。

(二)学术管理的制度性建设——区分和规范权力

如前所述,我国法律通过规定高校学术管理的组织形式及其职责, 规定了一种区别于行政权力的权力存在方式和行使方式,使审议“学术事项”的权力成为高校学术管理中的一种法定权力模式。在这种权力模式中,学术性组织是一种任务导向的基于审议学术事务的需要而设立的组织,组织的存在和组织中的权力从属于审议学术事务的需要。这种任务型组织的“去等级化”使其运行过程中的权力有着不同于常规性行政组织的性质。作为组织成员的学者个体,其所获授权是一种基于特定专业知识和技能的权力,从属于完成任务的需要。这种授权的形式合法性是以实质合理性为其前提和条件的。

在行政关系中,权利往往因权力而产生。当一个具体行政关系中的下级认为其上级有资格或有权利指挥他的职务行为时,这种被认可的资格或权利是以其享有的权力为基础的。而在学术关系中则恰恰相反,知识性权利是构成学术权力的合理性与合法性的基础。学术权力本质上是使用专业知识做出学术判断的权利。每一个参与者个体在行使学术自由权利的意义上都是自由和平等的。只有当其与任务型组织的任务职责相联系时,它才具有权力的强制性。在学术关系中权利和权力的关系,最自然地体现了权利和权力的自然逻辑关系,权力以权利为前提而存在。否则,权力的行使就会因其缺乏正当性而表现为一种暴力。即任何一个掌握权力的长官,当其不具有对一个具体的学术问题进行评价的学术资格的时候,他对于这个学术问题的评价,就不具备正当的前提或实质合法性。如果这种评价凭借权力的行使,那么,权力的滥用便难以避免。

学术本身的复杂性、专业性以及不确定性,构成了学术权力性质的特殊性。学术权力区别于行政权力的一个本质特征,即学术权力的合理与合法与其行使者的学术行为能力具有不可分割的联系。这种联系状态构成学术权力行使者的正当性基础。学术权力的合法性,无疑具有与行政权力相类似的形式;但在本质上,学术权力能够形成对他人支配力量的合理性,却是以学术自由的行为能力为基础的。就个体而言,具有专业技术职务的学者担任大学的校长、院长、处长,这些学者在其行政工作岗位上所行使的行政权力,并不因其学者头衔就当然地变成了学术权力。

学术管理区别于其他管理,是以管理的对象和内容来划分的,即人们对于以学术事务为对象和以学术事务为内容的管理称为“学术管理”。学术管理既包括以行政权力为背景的管理活动,又包括以学术权力为背景的管理活动。也就是说,在学术管理活动中,既有行政权力又有学术权力。学术管理的过程,经常是通过这两种不同的权力形式来进行的。二者具有不同的职能和作用。倘若分不清学术管理的具体过程中到底是哪一种权力在起作用,误以为学术管理就是学术权力,势必导致学术管理过程中行政权力与学术权力的模糊,以致出现相互混淆、错位和相互替代的现象。现实生活中,学术组织管理实践中的很多问题,经常与两种权力的被混淆有关。因此,科学合理地区分和规范这两种权力,促使二者效能的发挥,是学术管理秩序健康运行和良性发展的需要。

(三)建构和完善民主管理的权力机制——与政治领导权力和行政权力相协调

实现高校的有效治理或“善治”——和谐,其重要特征是权力的分享与合作治理(shared governance),需要成熟的多元主体和利益相关者的有效参与,治理的过程应充分体现民主、合作与协商精神。

政治权力在中国大学权力结构中居于领导地位,法律规定党委领导的四项内容具体体现为党委常委会甚至党委书记的领导权力;中国的人治传统与行政权力的首长负责制,使得党委对重大事项集体领导的约束作用和民主管理的监督作用在大学权力结构的制度设计中格外重要。如果说党委领导的体制已经建立了民主集中制、集体领导对个人行使权力的约束机制的话,那么,建构更加完善的民主参与、民主管理、民主监督的权力机制,以实现制度保障下的多元主体有效对话、合作和相互监督,是解决高校治理问题的另一项重要内容。

参与学校管理有利于培育以教师为主体的教职工的主体理性。通过一定的组织形式来参与,就是要在参与学校的民主管理和监督过程中培育相互理解、沟通的交往理性,使孤立的个体性主体变为交互主体,建构一种恰当的主体间性或沟通理性,使不同目标的个体理性在一定的组织形式中沟通交融而达成相对统一,有利于以群体理性协调和平衡个体理性的偏执及对自我利益的不恰当过度追求。目前问题的关键是建构和完善民主管理的权力机制,使教职工参与管理的权利变成能够有效发挥作用的权力形式,如规定何种涉及学校发展和教职重要利益的事项,必须经过教代会投票表决,从而实现以权力制约权力。

今天我国大学治理中的学校权力,是一个包含四种基本权力的权力结构体系,是一个要求四种权力在和谐关系中协同治理的权力关系架构。在这个架构中,任何一种权力独打天下都不符合高校治理的要求,只能是各种权力的分享管理和协同作用。在四种权力的博弈中,目前的问题是:政治领导权力和行政权力居于强势地位,学术权力和民主管理权力则处于相对的弱势处境。明晰的学术权力和有效的民主参与的缺失,是当前我国现代大学制度发展进程中的制度性瓶颈。因此,在我们的制度建设和政策设计中,明晰学术权力和强化民主管理权力,就是一个紧迫而艰巨的任务。若不解决上述这些问题,目前正在推进的大学章程的制定,可能会成为无本之木而流于形式,从而缺乏对于大学章程的现实需求的真正动力。

(选自《中国高等教育》2009年第9期)

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